2008年中國經濟政策走向分析
2008年01月15日 0:0 5846次瀏覽 來源： 中國有色網 分類： 重點新聞
瞄準突出矛盾 立足長遠發(fā)展
——2008年中國經濟政策走向分析
國家信息中心經濟預測部宏觀政策動向課題組
創(chuàng)新：將成為促進發(fā)展的關鍵詞
所謂創(chuàng)新，主要有三種類型：思想創(chuàng)新、科學創(chuàng)新、技術創(chuàng)新。思想創(chuàng)新是最廣義的一種創(chuàng)新；科學創(chuàng)新是思想創(chuàng)新在科學上的擴展；而技術創(chuàng)新屬于實務型創(chuàng)新，其深層的背景是思想創(chuàng)新和科學創(chuàng)新。
黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央，繼往開來，與時俱進，立足新的歷史起點，深化認識共產黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律，全面把握我國經濟社會發(fā)展的階段性特征，面對前所未有的機遇和挑戰(zhàn)，創(chuàng)造性地提出了科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會等一系列重大戰(zhàn)略思想。這為實現我國科學發(fā)展、和諧發(fā)展、和平發(fā)展，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面提供了有力的理論指導，顯示了治國理政的新理念、新探索，是思想創(chuàng)新方面的具體體現。十七大后，這一理念的貫徹落實將為其他方面的創(chuàng)新奠定更為扎實的基礎。
目前，我國的經濟社會發(fā)展已然達到一定程度，過去發(fā)展路徑的簡單外延已面臨現實的約束，因而創(chuàng)新的迫切性、重要性不言而喻。
這樣，在科學發(fā)展觀的指引下，圍繞創(chuàng)新活動的制度、政策發(fā)生一系列的變化也將成為預料中的事情，而且其進程會不斷加速，比如國家有關部門已對科技創(chuàng)新活動加大了物質、政策支持力度。可以講，發(fā)展作為科學發(fā)展觀的第一要義，其內涵正在發(fā)生潛移默化的變化，創(chuàng)新將成為其中的關鍵詞。
2007年，我國國民經濟繼續(xù)維持高速增長態(tài)勢，物價漲幅也呈加速趨勢，固有的經濟失衡、結構矛盾突出的問題尚未根本緩解，經濟增長出現過熱苗頭。2008年，北京將召開奧運會、國家迎來改革開放30周年、適逢政府換屆等，而面對的世界經濟環(huán)境卻是不確定性因素增多。在這樣的背景下，2008年宏觀經濟政策走向成為大家關注的話題。我們分析認為，事實上，在黨的十七大和2007年年底經濟工作會議召開之后，2008年宏觀經濟政策走向已越來越清晰，大致可以概括為，瞄準當前經濟社會發(fā)展中的突出問題，立足促進長遠可持續(xù)發(fā)展，政策變化與制度創(chuàng)新相結合，經濟、法律手段唱主角。
穩(wěn)健財政政策：有“穩(wěn)”有“健”
財政政策從“積極”轉為“穩(wěn)健”已有幾年，從這幾年的實踐看，穩(wěn)健的財政政策基本上可以理解為“中性”的財政政策，即，既不追求經濟總量的擴張，也不著眼于經濟總量的收縮，而是回歸公共財政的本質，著眼于滿足社會公共需要，重點用于解決由于“市場失靈”而出現的資源配置失效、收入分配不公、經濟波動等問題，發(fā)揮政府這只“看得見的手”的宏觀調控作用。在構建和諧社會過程中發(fā)揮其獨特的功效，為促進經濟與社會、人與自然、資源與環(huán)境等協(xié)調發(fā)展方面起到直接和間接作用。
至于為何要繼續(xù)實施這一政策，我們認為，一是我國已明確了發(fā)展目標，即構建和諧社會、全面建設小康社會，財政政策顯然要與這一大目標相匹配；二是與當前我國經濟社會發(fā)展階段密切相關，財政政策不能不考慮短期經濟發(fā)展過程中的問題，但更重視長期性矛盾的化解；三是與建立公共財政框架的大方向一致，有利于財政體制改革，漸近性特征比較明顯，也有利于經濟社會的平穩(wěn)發(fā)展。另外，選擇穩(wěn)健的財政政策，也為相機抉擇留下了空間。
當然，盡管穩(wěn)健的財政政策總體上是中性的，但針對不同的方面其含義也有所區(qū)別，并不能一概而論，比如，在經濟發(fā)展方面是“穩(wěn)”，在社會發(fā)展方面相對要“健”，2008年，會較大幅度增加對社會保障、衛(wèi)生、教育、住房保障等方面的支出，中央基本建設投資重點用于改善農村生產生活條件、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)領域項目及重大基礎設施項目建設。2008年我國將全面實施城鄉(xiāng)免費義務教育，推動深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革試點工作，支持建立公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務、醫(yī)療保障、藥品供應保障四個體系，中央和地方財政對新型農村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險的補助標準將從原先的40元提高到80元。城鄉(xiāng)最低生活保障制度將進一步完善，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶試點也將擴大。中央財政將安排廉租住房保障專項補助資金，加快解決城市低收入家庭住房困難。同時，在經濟發(fā)展方面也有所不同，比如與自主創(chuàng)新、節(jié)能減排等相關的經濟發(fā)展，會受到財政政策的積極支持，相反在粗放式方面顯然財政政策要收“緊”。2008年，將進一步完善出口退稅、關稅等相關政策措施，抑制高耗能、高污染、資源性產品出口，支持高附加值產品出口，鼓勵資源性、節(jié)能降耗、關鍵零部件等產品進口。
與此同時，財稅體制改革推進步伐也將進一步加快，從而為公共財政的執(zhí)行奠定基礎。2008年，按照“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”等要求，地方稅制的改革和完善將是一項重要內容，努力構建以財產稅、資源稅等為主體的地方稅制體系。同時，研究推進以房地產稅制為重點的財產稅改革，深化房地產模擬評稅試點工作，改革資源稅制度。深化流轉稅制改革。繼續(xù)在東北地區(qū)部分行業(yè)和中部地區(qū)部分城市進行增值稅轉型試點，并研究制定在全國范圍內實施的方案。根據國家的產業(yè)政策和消費政策，研究調整消費稅政策。適當調整營業(yè)稅政策，繼續(xù)完善燃油稅改革方案。研究綜合與分類相結合的個人所得稅制度。
協(xié)調：將成為政策措施的目標取向
目前，中國正處在社會經濟大變革時期。這種變革帶來了發(fā)展活力，也蘊含著社會矛盾。經濟體制改革引發(fā)社會利益關系的調整和重組，多種所有制經濟發(fā)展和市場競爭導致收入差距擴大和社會分化，二元經濟結構轉型伴隨著大規(guī)模的人口流動，使千百年來處于停滯狀態(tài)的農民的生存方式發(fā)生根本性變化，經濟增長方式轉變和產業(yè)結構變化增加了就業(yè)的流動性，加上多年積累起來的歷史遺留問題需要解決。這就使人們感到，現在經濟發(fā)展了，社會矛盾也比過去突出和復雜。因此，過去那些利于促進經濟增長但有失公平的政策就面臨調整，那些不和諧的現象就需要及時扭轉。
中國提出構建和諧社會，主要精神就是協(xié)調利益關系，化解社會矛盾，實現社會協(xié)調和穩(wěn)定。新的政策，是統(tǒng)籌經濟和社會發(fā)展，更加注重民生，注重解決社會問題，包括實行更加積極的反貧困政策，擴大就業(yè)的政策，發(fā)展教育和醫(yī)療衛(wèi)生，建立和健全社會保障制度。目的是保證全體人民都能享受到發(fā)展和改革的成果。比如實施更加積極的協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，抑制差距繼續(xù)擴大。關注特別貧困地區(qū)、生態(tài)環(huán)境特別惡劣地區(qū)、資源枯竭型城市，以及發(fā)展嚴重超過資源和環(huán)境承載能力的地區(qū)。促進農業(yè)勞動力向非農產業(yè)轉移，加快農村的建設和改革，解決城鄉(xiāng)差距問題等。
科學發(fā)展觀的基本要求是全面協(xié)調可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。由此，以前那些有悖于協(xié)調的方面，就面臨調整。但鑒于中國經濟發(fā)展的現實，解決也不可能是一蹴而就的，而將是一個循序漸進的過程，統(tǒng)籌安排，逐個突破。
在政策措施目標指向變化的同時，政策之間的協(xié)調也將是未來宏觀經濟政策的特點與方向。比如，作為國家調控宏觀經濟運行的兩大政策體系——貨幣政策和財政政策，由于它們的調控都集中于社會經濟中的貨幣資金的流轉與運行。因此，它們之間協(xié)調配合，當屬天經地義。但現實是目前存在著種種不協(xié)調的現象，這也是政策頻繁出臺而宏觀調控效應不十分顯著的原因之一?？梢灶A見，在科學發(fā)展觀的統(tǒng)領下，未來宏觀政策未必有何“奇招妙手”，但協(xié)調性將大大增強。
節(jié)能減排：“軟”“硬”兼施
2008年是完成“十一五”節(jié)能減排約束性目標的關鍵一年。中央經濟工作會議已決定，節(jié)能減排目標的完成情況將作為“檢驗經濟發(fā)展成效的重要標準”。
2007年11月份，經中央組織部和相關部委會簽并經國務院批轉的《“十一五”主要污染物總量減排考核辦法》規(guī)定，對完不成任務的地方政府和企業(yè)主要負責人，將實行全新的問責制和一票否決制。作為《減排考核辦法》配套文件的《“十一五”主要污染物總量減排統(tǒng)計辦法》和《“十一五“主要污染物總量減排監(jiān)測辦法》也同時出臺，三個文件構成了“十一五”期間主要污染物減排考核工作的三大體系。此前的10月28日，十屆全國人大常委會第三十次會議通過《節(jié)約能源法修訂草案》明確，國家實行節(jié)能目標責任制和節(jié)能考核評價制度，將節(jié)能目標完成情況作為對地方人民政府及其負責人考核評價的內容。國務院和縣級以上地方各級人民政府每年向本級人民代表大會或者其常務委員會報告節(jié)能工作，省、自治區(qū)、直轄市人民政府每年向國務院報告節(jié)能目標責任的履行情況，實行固定資產投資項目節(jié)能評估和審查制度等。2008年，節(jié)能減排將真正成為考核各級地方干部執(zhí)政水平的一條“硬杠杠”，如果成績不合格將面臨“一票否決”。
同時，一系列有利于節(jié)能減排的價格、財稅、金融等激勵政策將得以出臺和實施，重點行業(yè)和重點領域淘汰落后生產能力的力度將進一步加大，資源開發(fā)生態(tài)補償機制將會不斷完善。環(huán)境政策與部門宏觀發(fā)展政策一體化的趨勢越來越明顯，經濟手段與行政監(jiān)管將有效地結合起來。
比如銀監(jiān)會已下發(fā)節(jié)能減排意見，強令禁止雙高貸款。指出銀行業(yè)要從戰(zhàn)略規(guī)則、內部控制著手，防范高耗能、高污染帶來的各類風險。銀行要加強與節(jié)能減排主管部門的溝通，對其公布和認定的耗能、污染問題突出且整改不力的授信企業(yè)，除了與改善節(jié)能減排有關的授信外，不得增加新的授信，原有的授信要逐步壓縮和收回。對存在重大耗能和污染風險的授信企業(yè)要實行名單式管理。銀行業(yè)金融機構要對列為國家重點的節(jié)能減排項目給予支持；對得到財政、稅收支持的節(jié)能減排項目給予支持；對節(jié)能減排顯著地區(qū)的企業(yè)和項目在同等條件下給予支持。對列入國家產業(yè)政策限制和淘汰類的新建項目不支持，對耗能、污染問題突出且整改不力的企業(yè)和項目不支持，對列為落后產能的項目不支持。同時，鼓勵銀行開展節(jié)能減排授信創(chuàng)新。
為切實保障主要污染物減排工作穩(wěn)步推進，財政方面，各級政府在財政預算中安排一定資金，采用補助、獎勵等方式，支持節(jié)能減排重點工程、高效節(jié)能產品和節(jié)能新機制推廣、節(jié)能管理能力建設及污染減排監(jiān)管體系建設等。制定節(jié)能、節(jié)水、資源綜合利用和環(huán)保產品（設備、技術）目錄及相應稅收優(yōu)惠政策，實行鼓勵先進節(jié)能環(huán)保技術設備進口的稅收優(yōu)惠政策。根據實際情況提高COD排污費標準，改進征收方式。
2007年年底，財政部、國家環(huán)保總局批復江蘇省在太湖流域開展以水污染物排污指標為主要內容的排污權有償使用和交易試點，旨在通過改革主要水污染物排放指標分配辦法和排污權使用方式，建立排污權一級、二級市場和交易平臺，逐步實現排污權行政無償取得轉變?yōu)槭袌龇绞接袃斒褂?，推進建立企業(yè)自覺珍惜環(huán)境，減少污染排放的激勵和約束機制。
土地政策繼續(xù)扮演重要角色
2003年，黨中央、國務院正式提出運用土地政策參與宏觀調控，經過五年的時間，土地調控從主要著眼于土地市場的調控，轉變?yōu)檫\用土地政策參與宏觀調控，從針對行業(yè)的調控轉變?yōu)獒槍φ麄€國民經濟的宏觀調控，使國家的宏觀調控出現了一個新特點。應該說，五年來，運用土地政策參與宏觀調控的成效是明顯的。比如，土地政策約束了固定資產投資的過快增長，促進了產業(yè)結構調整與優(yōu)化，促進了區(qū)域發(fā)展格局優(yōu)化和區(qū)域協(xié)調發(fā)展，促進了經濟發(fā)展方式的轉變，優(yōu)化了房地產開發(fā)用地結構，保障了民生用地的需求。
現階段，中國參與宏觀調控的土地政策主要包括土地規(guī)劃政策、土地供應政策、土地價格政策、土地稅收政策等。參與宏觀調控的土地政策職能，一是確保18億畝耕地紅線不被突破；二是實現土地與經濟發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調，促進經濟發(fā)展方式和經濟結構的轉變；三是維護社會穩(wěn)定和公平正義。
目前看，土地政策參與宏觀調控體系，將有幾個取向：一是調控對象由主要調控政府向調控政府與調控企業(yè)并重轉變。即在通過土地規(guī)劃政策、土地計劃政策等調控政府嚴把土地“閘門”的同時，要通過土地稅費政策、土地價格政策、土地供應政策等，重點調控企業(yè)的用地行為。二是調控內容由關注總量向關注總量與注重結構和布局并重轉變。既要加強總量控制，又要按照“區(qū)別對待、分類指導、有保有壓”的原則，始終把結構性調控放在突出位置，特別是土地的用途結構、產業(yè)結構和地區(qū)結構，充分體現促進經濟發(fā)展方式轉變和產業(yè)結構調整的方針。三是調控手段由主要依靠行政手段向綜合運用經濟、法律、行政和技術手段轉變。
總的來看，在實行最嚴格土地管理制度的同時，節(jié)約集約利用土地成為今后我國土地利用的根本方針，充分發(fā)揮市場配置土地資源基礎性作用成為土地在宏觀經濟調控中的角色定位，目的就是提高建設用地利用效率。對閑置土地特別是閑置房地產用地要征繳增值地價。金融機構對房地產項目超過土地出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年、完成土地開發(fā)面積不足1/3或投資不足1/4的企業(yè)，應審慎貸款和核準融資，從嚴控制展期貸款或滾動授信；對違法用地項目不得提供貸款和上市融資。對城市基礎設施以及各類社會事業(yè)中經營性用地實行有償使用。在堅持尊重農民意愿、保障農民權益原則下，依法盤活利用農村集體建設用地。
民生改善：將成為考核績效的顯變量
科學發(fā)展觀的核心是以人為本。十七大報告將“加快發(fā)展社會事業(yè)，全面改善人民生活”寫入全面建設小康社會奮斗目標的新要求，并強調加快推進以改善民生為重點的社會建設。
胡錦濤總書記強調，社會建設與人民幸福安康息息相關，要努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設和諧社會，必須在經濟發(fā)展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，促進社會公平正義，推動構建和諧社會。
中外歷史表明，民生問題解決得如何，關乎社會發(fā)展與政局穩(wěn)定。而民生問題的不斷改善則會成就整個社會的和諧。未來幾年是中國發(fā)展又一個重要的關口。十七大報告此番再次向全社會吹響了改善民生的號角，為構建和諧社會，實現共同富裕的目標，奠定了輿論基礎，規(guī)劃了發(fā)展路徑。
與此相對應，考核經濟發(fā)展績效的變量也將發(fā)生一系列的變化，比如發(fā)展和改革委員會主任馬凱在講話中就表示，對那些生態(tài)環(huán)境不佳的地區(qū)，經濟增長將不再作為考核目標，這預示著一系列相關考核經濟發(fā)展績效的指標將發(fā)生比較大的變化。民生改善，將成為考核經濟發(fā)展績效的顯變量。
產業(yè)結構調整政策進入梳理期
黨的十七大勾勒了我國發(fā)展現代產業(yè)體系的藍圖：要大力推進信息化與工業(yè)化融合，促進工業(yè)由大變強，振興裝備制造業(yè)，淘汰落后生產能力；提升高新技術產業(yè)，發(fā)展信息、生物、新材料、航空航天、海洋等產業(yè)；發(fā)展現代服務業(yè)，提高服務業(yè)比重和水平；以及加強基礎產業(yè)基礎設施建設，加快發(fā)展現代能源產業(yè)和綜合運輸體系等。
為了引導產業(yè)結構升級，轉變經濟發(fā)展方式，十七大報告明確提出，要“發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃、計劃、產業(yè)政策在宏觀調控中的導向作用，綜合運用財政、貨幣政策，提高宏觀調控水平”。
2007年12月27日國家發(fā)展改革委與18個省區(qū)市負責人簽訂了全國第二批關停和淘汰落后鋼鐵生產能力的責任書。至此，各地承諾到2010年關停和淘汰的落后煉鐵能力達到8917萬噸、煉鋼能力為7776萬噸。不可否認，這種方式在目前中國發(fā)展階段有其現實可行性，效果也還不錯，但終非長久之計，為了加快產業(yè)結構調整，相關政策做出必要調整就成為必然。
2007年12月1日開始，我國廢止2004年發(fā)布的《外商投資產業(yè)指導目錄》，實施新修訂的目錄。新舊目錄最大的不同是明確限制或禁止高污染、高能耗、消耗資源性外資項目準入，同時進一步鼓勵外資進入循環(huán)經濟、可再生能源、生態(tài)環(huán)境保護以及高新技術、裝備制造業(yè)、新材料制造等產業(yè)。同時，《產業(yè)結構調整指導目錄（2007年本）》（征求意見稿）也已形成。另外，國家發(fā)改委有關人士日前透露，正在醞釀建立健全落后產能有效退出機制，建立產業(yè)結構調整基金，來淘汰落后產能。2007年中央財政拿出20億元，具體推動13個行業(yè)著手淘汰落后產能。正如有關人士所言，20億元對13個行業(yè)來說，是杯水車薪，但是個起步，是個良好開端。這一切意味著未來將對現行產業(yè)政策進行梳理，形成對新技術甚至新能源等的激勵。
從緊的貨幣政策：總量控制 價格引導
近年來，由于我國國際收支持續(xù)雙順差，通過外匯占款渠道投放的貨幣不斷增長，形成貨幣供應過快增長的巨大壓力。同時，在流動性偏多的背景下，由于金融機構利潤約束增強、信貸需求旺盛，信貸擴張動力強勁。為了貫徹從緊的貨幣政策，有關部門將從總量控制和價格引導兩方面著力。
從總量控制方面看，在國際收支平衡未取得實質性進展前，繼續(xù)通過上調存款準備金率和公開市場操作等方式，大力對沖流動性。加強窗口指導，引導商業(yè)銀行控制信貸投放，抑制銀行體系的貨幣創(chuàng)造能力。2008年的信貸投放原則將是增幅下降，貸款規(guī)模嚴格受到控制，各分行要按月上報貸款的投放情況，如果商業(yè)銀行在計劃外超額放貸，有可能面臨多重且嚴苛的處罰措施，包括發(fā)行定向央票等。
從價格引導方面看，匯率和利率將發(fā)揮更大作用。關注有效匯率的變化，增強匯率彈性，進一步發(fā)展匯率在調節(jié)國際收支、引導結構調整、提升經濟平衡增長能力及抑制物價上漲中的作用。在衡量實際利率水平時，充分考慮消費物價指數偏高中的國際價格傳遞和資源價格改革等結構性因素，在利率政策上，對這些特殊因素留出一定空間。在此基礎上，發(fā)揮利率杠桿在防范經濟過熱和控制通貨膨脹中的作用。
另外，也將充分發(fā)揮信貸政策在促進結構調整中的積極作用，改進信貸政策實施方式，引導金融機構優(yōu)化信貸結構，加強貨幣信貸政策與金融監(jiān)管政策、財稅政策、產業(yè)政策的協(xié)調配合。
收入分配：面臨基礎性變革
黨的十七大報告明確提出，“讓更多群眾擁有財產性收入”，目的是防止財產及財產性收入差距過大、實現財產性收入合理和持續(xù)增長、讓財產性收入惠及更多群眾，達到逐步擴大中等收入群體的比重、形成“民富國強”收入分配的格局。十七大報告首次在初次分配問題上引入公平概念，由以往的“初次分配注重效率”到“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平”，提出要“逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重”。這樣，就意味著收入分配制度方面會出現比較大的變化，意味著要調整和改善政府、企業(yè)、居民在國民收入中的分配關系，要健全勞動、資本、技術、管理等生產要素按貢獻參與分配的制度，逐步改善初次分配結構。在法律層面上對廣大群眾特別是社會弱勢群體財產權的保護予以高度重視，對他們財產的征用、沒收或者被拖欠都應嚴格納入法律規(guī)制之下，確保財產性收入來源的基礎穩(wěn)固。逐步提高扶貧標準和最低工資標準，建立企業(yè)職工工資正常增長機制。
堅持把擴大就業(yè)擺在更加突出的位置
就業(yè)是民生之本。我國勞動力資源十分豐富，這是推動經濟增長的有利條件。而只有能夠不斷擴大就業(yè)機會、充分吸納新增勞動力的經濟增長，才是符合以人為本理念的經濟增長，才是可持續(xù)的經濟增長。近年來，國家采取一系列積極擴大就業(yè)的政策措施，就業(yè)崗位不斷增加，年度就業(yè)的預期目標實現得比較好。但也應清醒地看到，我國就業(yè)壓力大是一個長期挑戰(zhàn)，就業(yè)形勢并不容樂觀。
而進一步擴大就業(yè)，就需要積極發(fā)展勞動密集型產業(yè)特別是服務業(yè)，開拓就業(yè)的新渠道；注重改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境，運用好財稅和信貸政策，放寬市場準入限制，簡化行政審批程序，大力扶持和發(fā)展中小企業(yè)、微型企業(yè)和靈活多樣的就業(yè)形式，充分發(fā)揮非公有制經濟在吸納就業(yè)方面的重要作用；改善勞動力市場的信息服務和就業(yè)指導，加強對勞動者特別是農民工的就業(yè)技能培訓；加大勞動執(zhí)法力度，切實保護勞動者權益，敦促企業(yè)履行社會責任，妥善處理勞動糾紛。
面對我國長期就業(yè)壓力，十七大報告提出以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的思路，指明了破解就業(yè)問題的方向。這樣，除了貫徹《就業(yè)促進法》，保護勞動者切身利益外，拓展創(chuàng)業(yè)空間將成為促進就業(yè)的方向和著力點。（中國證券報）
責任編輯：CNMN
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