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　　中國有關(guān)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的探索已有十幾年，雖取得了一定階段性成果，但面臨的困難不容忽視。
　　總地來看，一方面資源枯竭城市歷史遺留問題仍舊比較突出。中國科學院地理科學與資源研究所張文忠研究員在接受記者采訪時介紹說：截至2011年底， 69個資源枯竭城市尚有14萬公頃沉陷區(qū)要治理，地裂縫、廢棄礦坑、矸石山、大型尾礦堆場等礦山災(zāi)害隱患點10萬多處；失業(yè)礦工人數(shù)達60萬人；城鎮(zhèn)最低生活保障人數(shù)合計215.6萬，占城鎮(zhèn)人口比重為10.5%，比全國平均水平高出1倍。
　　同時，資源枯竭城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展對資源的依賴性依然較強，采掘業(yè)占二次產(chǎn)業(yè)的比重超過20%，現(xiàn)代制造業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)等接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)處于起步階段。此外，資源枯竭城市的城礦二元體制仍有待理順，森工類資源城市的國有林區(qū)森工企業(yè)和地方政府各自為政的情況仍然比較突出，部分城市的礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)未能有效參與城市轉(zhuǎn)型工作。
　　“另一方面，資源富集地區(qū)新生矛盾也逐漸顯現(xiàn)”，張文忠表示，近年來我國中西部資源富集地區(qū)資源開發(fā)與經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾日益突出。高污染、高排放、高能耗項目集中建設(shè)，經(jīng)濟和社會發(fā)展對資源開發(fā)的依賴性越來越強。
　　例如在資源富集的新疆，2011年自治區(qū)重點監(jiān)測的10大產(chǎn)業(yè)中，有色、電力、化工、煤炭、鋼鐵等資源型產(chǎn)業(yè)年增長均超過10%，其中有色和電力工業(yè)增長分別達到32.9%和31.2%；非資源型產(chǎn)業(yè)中，農(nóng)副食品加工工業(yè)增長僅為2.1%，裝備制造工業(yè)下降3.3%。內(nèi)蒙古則是我國新興的煤炭工業(yè)基地，2011年原煤產(chǎn)量達9.79億噸，遍布全區(qū)的資源開采和深加工已經(jīng)影響到本已相當脆弱的生態(tài)環(huán)境。
　　針對這些問題，《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）即將出臺。在2010年首批資源枯竭城市轉(zhuǎn)型評估工作中，張文忠已向記者提到《規(guī)劃》的編制工作，他表示其中很重要的一點就是對資源型城市進行分類引導，根據(jù)城市資源類型差異，采取不同的發(fā)展方式和政策導向。他舉例說：“比如對于資源尚未枯竭的城市或地區(qū)而言，最重要的是爭取發(fā)展主動，注意資源可持續(xù)利用的同時發(fā)展新的替代產(chǎn)業(yè)”。

　　定義4類資源型城市
　　記者：對比此前資源枯竭城市轉(zhuǎn)型工作的政策力度，您如何評價即將出臺的《規(guī)劃》？
　　張文忠：簡單來說，《規(guī)劃》是從更長遠的角度思考資源城市的可持續(xù)發(fā)展問題，突出了前瞻性、差異性和針對性。首先是根據(jù)定量和定性的方法，對現(xiàn)階段的資源城市進行了界定，確定了全國246個資源城市；其次按照各城市的資源保障能力和可持續(xù)發(fā)展能力把全國資源型城市劃分為成長型、成熟型、衰退型和再生型4類；成長型是指城市正處于資源開發(fā)初期，資源富集，比如鄂爾多斯等；成熟型的城市一般處于資源開發(fā)的興盛時期，資源產(chǎn)業(yè)規(guī)模較大，城市經(jīng)濟發(fā)展與資源開發(fā)緊密相關(guān)，如淮南市；衰退型則是資源已經(jīng)枯竭的城市，資源開采量逐年減少，資源型經(jīng)濟難以為繼，城市接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，生態(tài)修復治理難度較大，民生問題較多，城市陷入發(fā)展困境，如阜新市；而再生型城市通常已經(jīng)擺脫了對資源的依賴，成功發(fā)展起來了新興產(chǎn)業(yè)。
　　記者：具體來說，資源型城市可持續(xù)發(fā)展將聚焦哪些重點？
　　張文忠：推動資源型城市可持續(xù)發(fā)展工作，關(guān)鍵在于從發(fā)展機制層面進行創(chuàng)新，在破解原有體制性、機制性矛盾的同時，加快構(gòu)建有利于可持續(xù)發(fā)展的長效機制。
　　個人認為未來需要重點研究和推進的工作：一是建立資源開發(fā)的約束機制，研究制定資源開發(fā)和城市可持續(xù)發(fā)展協(xié)調(diào)評價辦法，調(diào)控引導資源開發(fā)時序和強度；二是加快推進資源稅改革，建立健全能夠靈活反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的資源性產(chǎn)品價格形成機制；三是合理調(diào)整礦產(chǎn)資源有償使用收入中中央和地方的分配比例關(guān)系，適當提高資源稅稅負，完善計征方式，促進資源開發(fā)收益向資源型城市傾斜；四是推行資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準備金制度，補償社會保障、生態(tài)、人居環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的歷史欠賬；五是進一步落實接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)扶持機制，發(fā)揮政府投資的示范帶動作用，引導生產(chǎn)要素向資源型城市接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)集聚；六是加快推進資源型城市可持續(xù)發(fā)展立法，盡快出臺《資源型城市可持續(xù)發(fā)展條例》。

　　轉(zhuǎn)型評估將常態(tài)化
　　記者：對于資源枯竭城市來說，轉(zhuǎn)型工作已經(jīng)推進了很多年，也取得了一些成效，這部分接下來還將有哪些后續(xù)工作？
　　張文忠：根據(jù)財政部的統(tǒng)計，2012年國家財政轉(zhuǎn)移支付資金在支持資源枯竭城市轉(zhuǎn)型上，已投入160億元左右。國家財政轉(zhuǎn)移支付資金投入之后，應(yīng)該開展相應(yīng)的轉(zhuǎn)型績效評估、總結(jié)等工作，并將最終的評估結(jié)果與財政轉(zhuǎn)移支付情況掛鉤，使財政轉(zhuǎn)移支付資金使用更加科學化。
　　評估內(nèi)容應(yīng)該涉及接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、生態(tài)恢復及民生改善等方面。由于資源枯竭城市類型不同，在統(tǒng)一的、普適性的指標體系下，要充分考慮不同類型城市的特殊性，設(shè)置一些特殊指標，比如森工類城市，就不能只考察GDP的增長，還要看生態(tài)改善的情況，如森林覆蓋率是否提升等。
　　另外，每個資源枯竭城市都已經(jīng)完成轉(zhuǎn)型規(guī)劃的編制工作，評估也應(yīng)該將規(guī)劃中制定的目標是否完成作為考核評價指標。綜合各方面的因素，形成評估報告才具有科學性。
　　記者：如何定義“獨立工礦區(qū)”的概念？
　　張文忠：獨立工礦區(qū)作為礦產(chǎn)資源開發(fā)和原材料生產(chǎn)的主要場所，是一個典型的復雜系統(tǒng)。新中國成立以來，隨著我國一大批大型礦產(chǎn)地的發(fā)現(xiàn)和勘查開發(fā)，形成了一批以資源開發(fā)加工為主導產(chǎn)業(yè)、遠離中心城鎮(zhèn)、經(jīng)濟社會功能相對獨立的工礦區(qū)。
　　歷史上，這些工礦區(qū)主要是作為重要的能源資源供應(yīng)地而興起，在大規(guī)模資源開發(fā)過程中，隨著資金、技術(shù)、人才的集聚，許多工礦區(qū)逐漸建立起當時較為先進的工業(yè)基礎(chǔ)，為國家經(jīng)濟建設(shè)做出了重要貢獻。同時，由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和資源衰減等原因，加上缺乏城鎮(zhèn)依托、地域面積狹小，大多數(shù)獨立工礦區(qū)相繼出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、經(jīng)濟社會發(fā)展陷入停滯、失業(yè)和貧困人口增多、生態(tài)環(huán)境破壞嚴重等問題。

　　聚焦獨立工礦區(qū)
　　記者：獨立工礦區(qū)改造搬遷將會面臨哪些困難？
　　張文忠：我國獨立工礦區(qū)數(shù)量多，分布廣，差異大，其問題涉及到資源、經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化、體制機制等多方面深層次的矛盾，可以說是資源枯竭城市轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重點和難點地區(qū)。
　　一方面工礦區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)嚴重受損。獨立工礦區(qū)因礦而設(shè)，80%以上地處偏遠的山嶺溝壑地區(qū)，遠離人口集聚區(qū)，與中心城區(qū)的平均距離高達47.3公里，部分礦區(qū)與中心城區(qū)距離超過150公里。加上多數(shù)礦區(qū)的對外交通道路陳舊破敗，通訊網(wǎng)絡(luò)嚴重滯后，與外部聯(lián)系極其不便，難以接受中心城區(qū)的輻射帶動。
　　礦區(qū)內(nèi)部的道路、供電、供水等基礎(chǔ)設(shè)施主要依靠當?shù)毓さV企業(yè)自辦社會建設(shè)，投入少，配套不完備，并且多數(shù)受礦山地質(zhì)災(zāi)害破壞嚴重，已經(jīng)年久失修。絕大多數(shù)獨立工礦區(qū)缺乏統(tǒng)一的城鎮(zhèn)規(guī)劃，資源開采區(qū)和居民生活區(qū)相互交錯，教育、醫(yī)療、商貿(mào)等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)水平低，管理薄弱，導致城鎮(zhèn)服務(wù)功能嚴重缺失。
　　另一方面當?shù)厝罕娚瞽h(huán)境異常惡劣。長期的高強度資源開采和后續(xù)生態(tài)修復工作的缺位導致全國90%以上的獨立工礦區(qū)成為地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)，每年因礦山地質(zhì)災(zāi)害造成的人員傷亡多達百人。由于資源衰減導致礦山企業(yè)效益下滑甚至破產(chǎn)關(guān)閉，造成大量礦業(yè)職工下崗失業(yè)。初步統(tǒng)計，目前獨立工礦區(qū)合計失業(yè)人員多達36萬人，占工礦區(qū)城鎮(zhèn)人口總數(shù)的7.4%。因為缺乏穩(wěn)定收入，約148萬人居住在上世紀六七十年代修建的工礦棚戶區(qū)內(nèi)，沒有暖氣、煤氣、上下水，沒有獨立廁所，設(shè)備老化陳舊，房體殘破不堪，生活條件非常艱苦。
　　記者：在這種條件下，具體的改造搬遷工作應(yīng)該如何推進？
　　張文忠：可以選擇一些問題突出、具備一定工作基礎(chǔ)的獨立工礦區(qū)進行先期試點，在改造搬遷中，重點支持其率先改善基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)和發(fā)展環(huán)境等。在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步擴大支持范圍，分批分步穩(wěn)妥實施。在此要強調(diào)一下，對于試點的選擇一定要慎重再慎重，一是要充分考慮和尊重地方的意愿，二是要有科學的搬遷改造規(guī)劃和實施方案。
　　此外，要根據(jù)獨立工礦區(qū)的現(xiàn)實基礎(chǔ)條件，探索各具特色的改造模式，宜改則改，宜搬則搬，以改為主。按照工礦區(qū)改造搬遷工程所涉及的人口規(guī)模，結(jié)合工程實施的難易程度，分別給予不同程度的支持。
　　工作雖有難度，但從目前已有的一些實踐經(jīng)驗來看，還是能夠做出成績的。以湖北省黃石市鐵山區(qū)為例，那里是武漢鋼鐵（集團）公司礦業(yè)有限責任公司大冶鐵礦的所在地，是清末時建立的中國第一座大型露天鐵礦。
　　3年前我去鐵山區(qū)調(diào)研的時候，感覺情況真地很糟糕，道路破敗，環(huán)境惡化，可以說是滿目蒼痍，但是今年再去的時候已經(jīng)大不一樣。當?shù)卣诘V山環(huán)境恢復治理方面做了很多具體工作，許多過去廢棄的礦山都進行了綠化，還建設(shè)了一座國家4A級的黃石國家礦山公園，在替代產(chǎn)業(yè)方面也開發(fā)了一條特色旅游街，很有人氣。
　　不過鐵山區(qū)的改造也遇到了一些難題，比如地方政府和企業(yè)的管理權(quán)交叉、級別不對等，就讓很多工作在進展時不夠順暢，這種管理體制方面的矛盾也是需要重點關(guān)注的。